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Bürgerversicherung: Die Pläne zur neuen Krankenversicherung 2017-10-04T10:29:21+00:00

Reformkonzept der deutschen Bürgerversicherung

Frau am Computer

Die Bürgerversicherung ist das Modell zur Kranken­versicherung und Pflegeversicherung, welches von der SPD, Bündnis 90/Die Grünen, der Linkspartei und vielen Arbeitnehmerverbänden favorisiert wird.

Die gesetzliche Krankenversicherung ist geprägt von einer weitreichenden Wachstumsschwäche der Finanzierungsgrundlagen. Daher wurden bereits innerhalb der Gesundheitsreform 2004 umfassende Veränderungen beschlossen. Dennoch müssen auch weiterhin adäquate Lösungsstrategien gefunden werden, um das Gesundheitswesen mit den absehbaren Herausforderungen in Einklang zu bringen. Die sogenannte Bürgerversicherung stellt nach Ansicht ihrer Befürworter einen solch wegweisenden Reformansatz dar. Kritische Stimmen fürchten dagegen, dass gerade die Einheitsversicherung einer Zwei-Klassen-Medizin erst recht den Weg bereiten werde.

Die Bürgerversicherung als echte Alternative?

Die solidarische Bürgerversicherung soll insbesondere eine Lösungsstrategie gegen die beginnende Zwei-Klassen-Medizin in Deutschland sein. Denn das Nebeneinander von gesetzlicher Krankenkasse und privater Krankenversicherung ist in den Augen der Befürworter der Bürgerversicherung eine Form der Überversorgung für Besserverdienende und sowohl ökonomisch und medizinisch als auch ethisch fragwürdig.

Die Bürgerversicherung will nach und nach Anreize dafür schaffen, dass die Versorgungsqualität der Bevölkerung nicht mehr indirekt vom Einkommen der Versicherten abhängt. Medizinische Leistungen sollen daher künftig alle nach dem medizinischen Bedarf in gleich guter Qualität für alle erbracht werden.

Definition der Bürgerversicherung

Das Konzept der Bürgerversicherung wurde 2003 von der Rürup-Kommission sowie vom Kölner Wirtschaftsprofessor und SPD-Mitglied Karl Lauterbach gestaltet. Grundidee ist, alle Bürger mit allen Einkommen in die solidarische Finanzierung der Gesundheitsversorgung miteinzubeziehen. Innerhalb eines einheitlichen Versicherungssystems soll somit ein “lebhafter Wettbewerb aller Versicherer um bestmögliche Qualität und Wirtschaftlichkeit der Versorgung im Interesse der Versicherten” erfolgen. Damit werden die Finanzierungsgrundlagen nicht nur kurzfristig, sondern auch langfristig stabilisiert.

Eckpunkte einer Krankenversicherung für alle

Für Befürworter der Bürgerversicherung soll die Volksversicherung in erster Linie gerechter und solidarischer sein als das bisherige Nebeneinander der zwei Systeme von Krankenversicherungen. Die folgenden Kernelemente sind im Konzept der Bürgerversicherung eingeschlossen:

Kernelemente: Schrittweise Veränderungen in der GKV

Ausweitung der Bemessungsgrundlage

Ausweitung des versicherten Personenkreises

Weitere Prinzipien und Elemente der Bürgerversicherung sind:

  • Arbeitgeber und Arbeitnehmer zahlen gleiche Summe für Krankenversicherung
  • Einbeziehen aller Bürgerversicherungstarife in den Risikostrukturausgleich
  • Kontrahierungszwang: jede Versicherung, ob gesetzlich oder privat muss jeden ohne Gesundheitsprüfung aufnehmen
  • Zusatzbeiträge entfallen
  • weiterhin bestehen bleibt: Prinzip Belastung nach Leistungsfähigkeit, Sachleistungsprinzip, Umlagefinanzierung, beitragsfreie Familienversicherung für Ehepartner und Kinder

CDU & FDP lehnen Bürgerversicherung ab

Vor der Bundestagswahl ist die Bürgerversicherung noch immer ein viel diskutiertes Thema und ein wichtiger Teil der Wahlprogramme der SPD, Bündnis 90/Die Grünen und der Linken. Bundesgesundheitsminister Gröhe (CDU) und der Präsident der Bundesärztekammer, Frank Ulrich Montgomery stehen zu dem aktuellen System der Krankenversicherung und erteilten der geplanten Bürgerversicherung eine klare Abfuhr. Sie empfinden die Pläne der SPD, Grünen und Linken als ungerecht und als Verschlechterung in der Patientenversorgung. Auch die CDU und die FDP lehnen in ihren Wahlprogrammen für 2017 eine Bürgerversicherung grundsätzlich ab.

PKV-VersicherungIm Modell der Bürgerversicherung wird langfristig die Trennung in gesetzliche und private Krankenversicherung (PKV) aufgehoben. Auf lange Sicht bedeutet dies faktisch die Abschaffung der PKV heutigen Bildes. Zwar könnten die privaten Anbieter ihre Versicherten weiter versorgen, jedoch keine neuen Kunden mehr gewinnen.

Lediglich der Bereich der Krankenzusatzversicherung würde den privaten Unternehmen für solche Leistungen erhalten bleiben, die der Bürgerversicherungstarif nicht abdeckt. Die konkrete Umsetzung der Ziele ist in diesem Bereich jedoch äußerst umstritten. Zentrale Fragen bleiben dabei, inwieweit die Altersrückstellungen in der PKV erhalten bleiben und inwiefern die Neuerungen im Einklang mit dem Grundgesetz (GG) stehen.

ArztGemäß einer Umfrage im Auftrag der IG Metall (Oktober 2016) sprechen sich rund zwei Drittel aller Bundesbürger für den Reformvorschlag der Bürgerversicherung aus. Unter den teilnehmenden privat Versicherten zählen 62 Prozent zu den Befürwortern, während 38 Prozent das Konzept ablehnen. 75 Prozent der Befragten gaben an, den alleinigen Zusatzbeitrag für den Arbeitnehmer als ungerecht zu empfinden und plädieren zu einem paritätischen Beitrag, wie es bis zum Jahr 2015 erfolgte.

Die Gegner der von der Opposition favorisierten Bürgerversicherung machen dagegen auch weiterhin ihren Unmut laut. Setzt sich der Reformvorschlag durch, sind nach Einschätzung der Betriebsräte der privaten Krankenversicherung mehrere tausend Arbeitsplätze in der Versicherungsbranche gefährdet. Um dies zu verhindern, haben sie die Betriebsrat-Initiative “Bürgerversicherung? Nein danke!” ins Leben gerufen. Andere Befürchtungen offenbart dagegen die Studie: “Rationierung und Versorgungsunterschiede in Gesundheitssystemen – Ein internationaler Überblick” des Wissenschaftlichen Instituts der PKV (WIP). Sie widerlegt, dass einheitliche Krankenversicherungssysteme einen Schutz vor der “Zwei-Klassen-Medizin” bieten. Ganz im Gegenteil: Erst die Leistungsrationierung im Einheitssystem führe dazu, dass Unterschiede in der Versorgung entstehen und schließlich die Fähigkeit zur Selbstzahlung über den Zugang zu medizinischen Leistungen entscheide.

Bürgerversicherung und Kopfpauschale – Die Modelle im Überblick

Innerhalb der Debatte um die künftigen Finanzierungsgrundlagen der Krankenversicherung wird insbesondere darüber diskutiert, ob die wegweisende Lösungsstrategie darin besteht, die Krankenversicherung auf eine sogenannte Bürgerversicherung oder auf eine sogenannte Kopfpauschale bzw. Gesundheitsprämie umzustellen. Der Zusatzbeitrag in der gesetzlichen Krankenversicherung wird bereits als erster Schritt in Richtung Kopfpauschale gewertet.

Beide Finanzierungsarten nehmen für sich in Anspruch, die Einnahmebasis der Krankenversicherung langfristig stabilisieren und damit auch Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum sichern zu können. Sie nehmen auch für sich in Anspruch, sozial ausgewogen und damit gerecht zu sein. Für beide Finanzierungsprinzipien existieren allerdings unterschiedliche Modell-Vorschläge:

Konzept Bürgerversicherung Kopfpauschale
Grundidee alle Versicherten zahlen mit allen Einkommen in das solidarische System der gesetzlichen Krankenversicherung ein Erhebung einkommensunabhängiger Kopfprämien (Gesundheitsprämien)
Befürworter SPD, Bündnis 90/Die Grünen, Die Linke, DGB FDP, in Grenzen CDU
Beitragsbemessung einkommensabhängig einkommensunabhängig
Berücksichtigtes Einkommen Gehälter, Mieteinnahmen, Zinseinkünfte bis zur Beitragsbemessungsgrenze Einkommen bleibt unberücksichtigt
Einkommensausgleich kostenlose Versicherung von Kindern, Unterstützung von Einkommensschwachen, finanziert aus Steuermitteln vollständige bzw. teilweise Übernahme der Kopfpauschale für Einkommensschwache, kostenlose Versicherung für Kinder
Familienversicherung vorgesehen vorgesehen
Probleme/Kritik Demografischer Wandel wird kaum berücksichtigt, dadurch längerfristig höhere Beiträge, Lohnnebenkosten werden nur kurzfristig gesenkt, Folge: Gefährdung von Arbeitsplätzen, Vorwurf der “Einkommenssteuer” hohe finanzielle Belastung für den Staat (durch Sozialausgleich), einseitige Belastung der Versicherungsnehmer, Aufhebung des Solidarprinzips

Bürgerversicherung und Gesundheitsprämie sind entgegen der allgemein verbreiteten Auffassung durchaus keine absoluten Gegensätze. In der politischen Auseinandersetzung wird auch über eine Mischform diskutiert, die Eckpunkte beider Modelle in einem Reformansatz vereint. Lediglich das Konzept der Bürgerversicherung ohne Beitragsbemessungsgrenze ist als Gegensatz zum Kopfprämienmodell zu verstehen.

Reformvorschläge der Parteien im Überblick

Die Parteien haben im Laufe der Jahre jeweils eigene Konzepte zur Bürgerversicherung entwickelt. Teilweise unterscheiden sich die Pläne erheblich, so dass selbst im Falle einer rot-grünen Regierungskoalition die Einführung der Bürgerversicherung nicht leicht sein dürfte. Die Unterschiede sind im Einzelnen:

SPD Bündnis 90/Die Grünen Die Linke
Finanzierung Bürgerbeitrag, Arbeitgeberbeitrag, dynamisierter Steuerbeitrag Bürgerbeitrag, Arbeitgeberbeitrag Bürgerbeitrag, Arbeitgeberbeitrag
Belastung Arbeitgeber, Steuerzahler Gutverdiener Mittelstand, Gutverdiener, Arbeitgeber
Beiträge paritätisch paritätisch, Verbeitragung aller Einkommensarten (auch Kapitaleinkünfte) paritätische Finanzierung (jeweils 5,5 %), Verbeitragung aller Einkommensarten
BBG* Für Selbständige einkommensabhängig Mindestbeitrag soll gesenkt werden Abschaffung
PKV keine Neukunden, bestehende PKV-Kunden können Bürgerversicherung wählen oder in der PKV bleiben, Erhalt der Altersrückstellung Abschaffung, Übergangsregelung für Existenzgründer und zusätzlich Schuldenerlass für Selbständige, Anwartschaften bleiben unberührt Abschaffung, Beschränkung auf Zusatzversicherung
Sonstiges Abschaffung Zusatzbeitrag, extra Tarif für Beamte mit Beihilfe, Zuzahlungsentlastung für Chroniker keine Zusatzbeiträge, Krankenkassen sollen mit ihren Beiträgen wettbewerbsfähig bleiben, Erhalt der Künstlersozialkasse keine Zusatzbeiträge und Zuzahlungen, Pflege: Übernahme aller Leistungen

* BBG = Beitragsbemessungsgrenze, 2018: 53.100 Euro jährlich / 4.425 Euro monatlich

Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) zählt ebenfalls zu den Fürsprechern der Bürgerversicherung als zukünftiges Modell des Gesundheitswesens. Wie die SPD, Grünen und Linken plädiert der DGB für eine paritätische Finanzierung der Beiträge zur Krankenversicherung. Die Kritik der Arbeitgeber zu den Mehrkosten widerlegte DGB-Vorstandsmitglied Annelie Buntenbach mit einer sehr geringen Kostensteigerung von 7 Cent bei einem geplanten Arbeitgeberanteil von 7,85 % (15,7 % Gesamtbeitrag). Angesichts der Prognosen des DGB, werden sich die Kosten des Zusatzbeitrags für Arbeitnehmer bis zum Jahr 2021 mehr als verdoppeln, wenn man den Arbeitgeber weiterhin nicht am Zusatzbeitrag beteiligt.

Vorteile und Nachteile auf einen Blick

Vorteile der Bürgerversicherung

  • Stärkung des Solidarprinzips

  • mehr finanzielle Mittel durch Verbreiterung der Bemessungsgrundlage

  • Senkung des Beitragssatzes

  • kurzfristige Senkung der Lohnnebenkosten

  • kurzfristig positive Beschäftigungseffekte

  • Wettbewerb um die beste Versorgungsqualität

  • Konjunkturbelebung durch Beitragssenkungen

  • Finanzlage der GKV wird weniger konjunkturabhängig

Nachteile der Bürgerversicherung

  • zusätzliche Ausgaben durch mehr Versicherte

  • Verschärfung demografischer Probleme

  • fehlende Generationengerechtigkeit (zusätzlicher Umverteilungsbedarf zwischen den Generationen)

  • zusätzliche Belastung der Rentner

  • verfassungsrechtliche Probleme

  • langfristige Steigerung der Lohnnebenkosten

  • negative Effekte auf den Arbeitsmarkt

  • hoher Verwaltungsaufwand durch Verbeitragung aller Einkommen

  • erhöhter Anreiz zur Kapitalflucht

Unterschiedliche Ausgestaltung

Auch wenn die grundlegenden Eckpunkte der Bürgerversicherung von allen Parteien akzeptiert werden, ist die konkrete Umsetzung der Ziele umstritten. Insbesondere die Beitragsbemessungsgrenze der Krankenversicherung stellt hierbei ein Streitthema dar.

Während die grüne Bürgerversicherung den Mindestbeitrag zur Pflege- und Krankenversicherung senken will, streben die Linken eine komplette Abschaffung der Beitragsbemessungsgrenze an. Lediglich die Sozialdemokraten haben sich bei der Konkretisierung ihres Entwurfes zur SPD-Bürgerversicherung darauf geeinigt, die Bemessungsgrenze konstant zu halten und für Selbständige nach dem Einkommen zu berechnen.

Auch in den Punkten, ob und inwieweit die Familienversicherung heutigen Musters bestehen bleibt, haben die Befürworter unterschiedliche Lösungsstrategien. Während die Bürgerversicherung der SPD eine beitragsfreie Mitversicherung für Familienangehörige (für Kinder und Ehegatten) vorsieht, bevorzugen beispielsweise Bündnis 90/Die Grünen ein anderes Konzept.

Zwar sollen auch hier nicht erwerbstätige Kinder und Ehegatten bzw. Lebenspartner, die Kinder erziehen oder Pflegeleistungen erbringen, von der Beitragspflicht befreit werden. Für alle anderen Ehepaare und eingetragenen Lebensgemeinschaften wird jedoch ein sogenanntes “Ehegatten-Splitting” vorgesehen. Dafür wird zunächst das Einkommen auf beide Partner rechnerisch verteilt und anschließend werden beide Einkommenhälften bis zur Beitragsbemessungsgrenze der Beitragspflicht unterworfen.

Kritik: Fehlende Nachhaltigkeit

Hauptkritikpunkt ist bei vielen Gegnern des Konzeptes die fehlende Nachhaltigkeit in Bezug auf den demografischen Wandel. Denn durch die Erweiterung des GKV-Umlageverfahrens und der gleichzeitigen Zurückdrängung des Kapitaldeckungsverfahrens der privaten Krankenversicherung werden die hohen Kosten und Finanzierungsschwierigkeiten lediglich auf zukünftige Generationen verschoben.

Ebenso die Gerechtigkeit der solidarischen Finanzierung wird von einigen Parteien in Frage gestellt. In den Augen des Verbandes der privaten Krankenversicherung (PKV) wird der Reformansatz der Bürgerversicherung seinen eigenen Ansprüchen nicht gerecht. Setzt sich das Konzept durch, rechnet der Verband mit folgenden Nachteilen:

Bei einer Bürgerversicherung würde es nur Verlierer geben, so das Fazit des PKV-Verbandes in seiner Argumentation zum Thema.

  • mehr staatliche Bevormundung

  • weniger Wettbewerb

  • schlechtere Versorgung

  • höhere Belastungen für die Versicherten

  • höhere Budgetgrenzen für Ärzte

  • weniger Leistungen für Versicherte

Häufige Fragen und Antworten zur solidarischen Bürgerversicherung

Die Bürgerversicherung ist ein Reformansatz zur Umgestaltung der Krankenversicherung in Deutschland. Nach dem Vorbild eines Versicherungsmodells aus der Schweiz soll die Bürgerversicherung sowohl von gesetzlichen, als auch von privaten Krankenkassen zu gleichen Wettbewerbsbedingungen angeboten werden. Ziel ist eine gerechtere und solidarische Finanzierung des Gesundheitswesen unter Einbeziehung aller Bürger.
Die Idee einer solidarischen Bürgerversicherung wird von der SPD, Bündnis 90/Die Grünen, von Die Linke sowie von den Gewerkschaften befürwortet. Die Befürworter beziehen sich in ihrer Argumentation weitestgehend auf die Vorschläge des Gesundheitsökonomen Karl Lauterbach (SPD). In der konkreten Ausgestaltung der einzelnen Eckpunkte zur Bürgerversicherung unterscheiden sich die Präferenzen jedoch zum Teil erheblich voneinander. Wir haben für Sie einen Überblick über die verschiedenen Konzepte der Parteien zusammengestellt.

Die SPD hat sich in der Konkretisierung ihres Entwurfs zur solidarischen Bürgerversicherung darauf geeinigt, die Beitragsbemessungsgrenze für Arbeitnehmer konstant zu halten und keine weiteren Einkommensarten zur Beitragsbemessung hinzuzuziehen. Bündnis 90/Die Grünen fordern dagegen eine Absenkung des Mindestbeitrags sowie die Verbeitragung aller Einkommensarten. Unterschiede bestehen ebenso im Finanzierungsprinzip sowie in der Ausgestaltung der Familienversicherung.

Innerhalb der Bürgervollversicherung, tragen alle Bürger mit allen Einkommen zur Finanzierung des gesetzlichen Krankenversicherungssystems bei. Jeder, der neu krankenversichert wird, würde der Bürgerversicherung zugeordnet. Dabei kann er frei zwischen allen Krankenkassen wählen – egal ob gesetzliche oder private Krankenversicherung. Die Versicherungen nehmen jeden auf, eine vorherige Gesundheitsprüfung erfolgt nicht. Die Beitragsbemessung soll einkommensabhängig erfolgen und es herrscht durchweg das Sachleistungsprinzip. Auf diese Weise soll gewährleistet werden, dass jeder den gleichen Zugang zu medizinischen Leistungen erhält und am medizinischen Fortschritt teilnimmt.
Laut den Befürwortern der solidarischen Bürgerversicherung würden in erster Linie Arbeitnehmer mit geringen und mittleren Einkommen sowie Familien von den Neuerungen profitieren. Auf lange Sicht versprechen die Initiatoren durch das neuartige Konzept einen Zugewinn für die gesamte Versichertengemeinschaft, da künftig alle den gleichen Zugang an medizinischen Leistungen erhalten sollen.
Belastet werden insbesondere Arbeitnehmer mit hohem Einkommen, Arbeitgeber sowie Steuerzahler. Auch Beamte und Selbständige werden benachteiligt, weil sie sich nicht mehr privat versichern können und der Bürgerversicherungstarif wahrscheinlich höhere Kosten als zuvor für sie bereithält.
Auf lange Sicht wird sich das Nebeneinander zwischen gesetzlichen und privaten Krankenkassen aufheben. Zwar kann die PKV selber Bürgerversicherungstarife anbieten, allerdings ohne Risikodifferenzierung und Einkommensunabhängigkeit. Lediglich der Markt der privaten Zusatzversicherungen bleibt für die privaten Unternehmen attraktiv.
Wie genau die Einkommen aus Miet-, Zins- und Kapitaleinkommen administrativ einbezogen werden sollen, ist umstritten. Nach Meinung Karl Lauterbachs sollten dies die Finanzämter auf Grundlage ihrer Daten übernehmen. Welchen zusätzlichen Verwaltungsaufwand dies nach sich ziehen würde, ist derzeit noch kaum absehbar.
Auch dies ist bisher stark umstritten. In den Augen einiger Verfassungsrichter verstoße die Bürgerversicherung allerdings gleich in mehreren Punkten gegen das Deutsche Grundgesetz (GG). Insbesondere die Verdrängung der privaten Krankenversicherung (PKV) in das ausschließliche Zusatzversicherungsgeschäft verstoße zum einen gegen das Recht der freien Berufsausübung und der Wahlfreiheit des Versicherungsträgers sowie gegen europarechtliche Vorschriften. Auch die Gewerbefreiheit nach Artikel 13 Abs. 1 GG ist nach Ansicht einiger Experten durch die Inhalte der Bürgerversicherung in Gefahr.
In beiden Reformansätzen ist eine Ausweitung des Versicherungskreises sowie des Beitragssatzes vorgesehen, um die Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) dauerhaft sicherstellen zu können. Der Kernunterschied besteht in der Beitragsbemessung beider Konzepte: Während bei der Bürgerversicherung die Beiträge einkommensabhängig unter Einbeziehung aller Einkünfte fällig würden, zahlen innerhalb des Gesundheitsprämien-Modells alle Bürger den gleichen Euro-Beitrag. Hier erfolgt die Bemessung also einkommensunabhängig.